Prof. dr. sc. Božo Vukoja, predsjednik udruženja FUK BiH, stručnjak je u području financijskog upravljanja i kontrole. Kroz svoj rad, osobito kroz knjigu "Financijsko upravljanje i kontrola u javnom sektoru BiH", zajedno s magistrom Nedimom Ćustovićem, doprinosi unaprjeđenju upravljanja javnim sredstvima u BiH. U ovom intervjuu razgovaramo o važnosti financijskog upravljanja, kontroli i reviziji te kako BiH može unaprijediti svoj sustav prema europskim standardima.
Što je FUK (Financijsko upravljanje i kontrola) i od čega se sastoji?
Financijsko upravljanje i kontrola (FUK) predstavlja integrirani sustav procedura, pravila, organizacijskih struktura i mehanizama koji omogućuju transparentno, učinkovito i odgovorno upravljanje javnim sredstvima. U suštini, FUK je temelj modernog javnog sektora i ključni element dobre uprave, jer omogućuje da svaka aktivnost institucija odvija u skladu sa zakonima, planovima, pravilima i nadzorom.
FUK se zasniva na pretpostavci da svaka institucija mora uspostaviti unutarnje kapacitete koji će spriječiti greške, zloupotrebe, korupciju i neefikasno trošenje javnog novca te omogućiti pravovremeno otkrivanje nepravilnosti i donošenje najboljih i odgovarajućih odluka. Zakon o FUK-u u BiH donesen je 2017. godine i doživio je izmjene i dopune, a rađen je prema OECD-ovim načelima.
Sustav FUK sastoji se od pet međusobno povezanih komponenti: kontrolno okruženje, upravljanje rizicima, kontrolne aktivnosti, informiranje i komunikacija te praćenje i izvještavanje. Kontrolno okruženje podrazumijeva organizacijsku kulturu, etičke standarde, jasnu podjelu odgovornosti i kompetentnost zaposlenika. Ako institucija nema zdravo kontrolno okruženje, nijedna druga komponenta FUK-a ne može funkcionirati.
Upravljanje rizicima obuhvaća identifikaciju, procjenu i tretman rizika koji bi mogli utjecati na ostvarenje ciljeva. Kontrolne aktivnosti odnose se na pravila i procedure poput ovlaštenja, potpisivanja, provjera i revizija. Informacije i komunikacija osiguravaju da pravi podaci budu dostupni na vrijeme. Praćenje i izvještavanje omogućavaju kontinuiranu evaluaciju sustava te donošenje korektivnih mjera.
U konačnici, cilj FUK-a je da institucije posluju efikasno, štede javna sredstva, pružaju kvalitetne usluge građanima i jačaju povjerenje javnosti. FUK nije samo administrativni zahtjev, nego alat koji modernizira javnu upravu i postavlja osnovu za borbu protiv korupcije i unapređenje kvaliteta upravljanja u BiH.
Kako bi implementacija sustava "Tri linije obrane" mogla unaprijediti nadzor u javnim institucijama BiH?
Model „Tri linije obrane“ prepoznat je kao najzreliji, međunarodno prihvaćen okvir za organizaciju sustava unutarnjih kontrola i nadzora. Uvođenje ovog sustava u javne institucije BiH značajno bi unaprijedilo transparentnost, odgovornost i kontrolu nad javnim sredstvima (a što nam, priznajte, najviše fali), jer bi jasno definirao nadležnosti i smanjio preklapanje uloga i nejasnoće koje danas često dovode do propusta i zloupotreba.
Tri linije obrane djeluju tako da svaka od njih ima jasnu funkciju: prva linija je operativni menadžment, druga linija su funkcije nadzora, a treća linija je interna revizija. Ovaj model ne samo da unapređuje organizaciju, već i stvara kulturu odgovornosti koja trenutno nedostaje u velikom broju institucija na svim razinama BiH.
Primjena prve linije obrane značila bi da rukovodioci službi i sektora preuzmu neposrednu odgovornost za upravljanje rizicima, provođenje kontrola i pravilno korištenje sredstava. To bi eliminiralo praksu gdje se odgovornost prebacuje „negdje drugo“ i često završava kod interne revizije, koja dolazi tek kada je šteta već počinjena.
Druga linija obrane osigurala bi usklađenost, standarde, metodologiju i stručno vođenje procesa, čime bi se spriječile greške i unaprijedilo razumijevanje FUK-a unutar institucija.
Treća linija — interna revizija — imala bi mnogo jasniju poziciju i fokus, jer bi se bavila strateškim nadzorom i procjenom efikasnosti, a ne popunjavanjem praznina koje je sustav trebao sam pokriti.
Ukupno gledano, tri linije obrane povećale bi integritet institucija, smanjile korupciju, poboljšale kvalitetu planiranja i trošenja javnog novca te osnažile povjerenje građana. Model omogućava da se nadzor provodi stalno, a ne samo periodično, te da se problemi rješavaju preventivno, a ne reaktivno, što predstavlja ključni korak prema modernizaciji javnog upravljanja u BiH.
Koliko je važno da BiH uskladi svoje financijsko upravljanje s europskim standardima?
Usklađivanje financijskog upravljanja Bosne i Hercegovine s europskim standardima nije samo formalni korak prema integracijama — ono je presudno za efikasnije institucije, jaču borbu protiv korupcije i održivo upravljanje javnim sredstvima. Europska unija zahtijeva primjenu sustava internih kontrola u javnom sektoru, transparentnost budžetskih procesa i strateško planiranje zasnovano na rezultatima.
Usklađivanje s tim standardima znači da institucije u BiH moraju dostići nivo organizacijske kulture i profesionalizma koji će omogućiti bolje upravljanje resursima i smanjiti rizik od zloupotreba.
Jedan od najvećih benefita usklađivanja je stvaranje predvidivog, stabilnog i odgovornog sustava uprave. To uključuje profesionalizaciju javne službe, jačanje mehanizama za kontrolu potrošnje i poboljšanje kvaliteta usluga koje institucije pružaju građanima.
EU standardi potiču model upravljanja zasnovan na ciljevima i mjerljivim rezultatima, što znači da institucije više ne bi trebale funkcionirati kao administrativni aparati, nego kao organizacije koje proizvode stvarne vrijednosti za društvo. Time se osigurava efikasnije korištenje javnog novca, što je ključno u zemlji s ograničenim fiskalnim kapacitetima.
Također, usklađivanje s EU standardima jača međunarodnu reputaciju BiH, otvara pristup fondovima i olakšava ekonomske procese s europskim partnerima. EU želi partnera koji može garantirati pravilno trošenje sredstava i transparentan nadzor, a FUK sustavi i tri linije obrane upravo to omogućuju. U konačnici, usklađivanje standarda nije obaveza nego prilika — prilika da BiH modernizira upravu, smanji korupciju, poboljša poslovno okruženje i poveća kvalitetu života građana. Ulaganje u ovu harmonizaciju znači dugoročno jačanje stabilnosti i povjerenja u institucije.
Koje prepreke otežavaju uvođenje učinkovitijih financijskih kontrola u BiH i kako ih možemo prevladati?
Uvođenje učinkovitih financijskih kontrola u BiH suočava se s nizom duboko ukorijenjenih izazova strukturalne, organizacijske i kulturološke prirode. Jedna od najvećih prepreka je nedostatak političke volje, jer efikasne kontrole smanjuju prostor za netransparentne prakse, klijentelizam i nepotizam, različite zloupotrebe, što često ne odgovara interesima određenih struktura moći koje žele javna sredstva podrediti svojim parcijalnim, često stranačkim i osobnim interesima.
Politički otpor se ogleda i u neujednačenom zakonodavnom okviru, najprije među entitetima, a zatim i županijama i/kantonima, prevelika opterećenost raznim nezakonitim parafiskalnim nametima, nepoštivanje zakona od strane velikih javnih poduzeća kao i nižih i manjih, fragmentiranosti sustava i čestom donošenju reformskih dokumenata koji se ne primjenjuju u praksi. Meni nije jasno kako pojedini parlamenti ne potvrđuju Zakon o sukobu interesa, kako stope poreza i zakonska regulativa nisu jednake za sve, već se određene kategorije, onih materijalno bogatijih, oslobađaju poreznih obveza na uštrb običnih ljudi, građana i umirovljenika, koji često zbog toga ispaštaju i žive ispod razine ljudskog dostojanstva i dostignutog stupnja razvoja.
Druga velika prepreka je nedovoljno razumijevanje FUK sustava i upravljanja rizicima unutar institucija. Političari i voditelji institucija često FUK doživljavaju kao birokratsku obavezu koju je netko nametnuo, a ne kao alat koji pomaže njihovom radu, što usporava, a često zaustavlja implementaciju. Tako često možemo vidjeti uspostavu proforma FUK-a koji nema kompetentne koordinatore i tim za FUK. Osnovna funkcija tog tijela je adekvatno i kompetentno procijeniti rizike koji uvijek postoje i napraviti njihovu procjenu i strategiju upravljanja rizicima.
Organizacijske prepreke uključuju nedostatak obučenog kadra, nejasne raspodjele odgovornosti, nedovoljno razvijene procedure i odsustvo sustavnijeg upravljanja rizicima. U mnogim institucijama rukovodioci ne preuzimaju aktivnu ulogu u FUK-u, već odgovornost nepravilno prebacuju na interne revizore ili administrativne službenike. Tehničke prepreke uključuju manjak digitalizacije, nedostatak informatičkih alata, zastarjele procese i nedostatak podataka za donošenje odluka.
Prevladavanje ovih prepreka zahtijeva reformu na tri nivoa. Prvo, potrebno je osigurati političku podršku kroz jasne strategije, zakonske obveze i mehanizme odgovornosti. Drugo, potrebno je profesionalizirati javnu upravu kroz obuke, certifikacije i razvoj kompetencija zaposlenika. Treće, nužno je ojačati institucionalne kapacitete, digitalizirati procese i uvesti jasne procedure upravljanja rizicima. Tek kombinacija ova tri pristupa može stvoriti sustav u kojem financijske kontrole nisu samo formalnost, nego temelj odgovornog i transparentnog rada institucija.
Kako bi poboljšanje sustava praćenja rizika moglo pomoći u smanjenju nesrazmjera između zakona i stvarne prakse u BiH?
Sustav praćenja rizika ključni je alat za identifikaciju problema koji uzrokuju razliku između zakonskih propisa i njihove stvarne primjene. U BiH je taj nesrazmjer posebno izražen: zakoni su često dobro napisani, usklađeni s međunarodnim standardima, ali njihova implementacija ostaje nedosljedna, spora ili selektivna. Primjera radi, kao revizori koji često rade reviziju javnih poduzeća i institucija, vidimo da se zakoni ili ne poštuju, posebno kada se radi o izboru nadzornih tijela, i to od vrha do nižih institucija. Tako npr. dobro zakonsko rješenje koje i drugi prepisuju da jedan član Odbora za reviziju treba biti ovlašteni revizor, pojedini ili ne poštuju ili imenuju osobe koje su nekakvi tzv. revizori bez licence (dozvole za rad), ali su pouzdani stranački pripadnici.
Najbolji primjer je nedavno izvješće Ureda za reviziju Republike Srpske gdje su sve revidirane institucije i javna poduzeća dobile pozitivno izvješće revizora, izuzev jedne knjižnice koja nije vratila dvije knjige za lektiru.
Dakle, mislim da je stručnost i kompetentnost upravljanja javnim institucijama i javnim sredstvima od presudne važnosti. Kod nas se i državni revizori i njihovi zamjenici imenuju politički i ne moraju imati ni licencu ovlaštenog revizora, a kamo li iskustvo revizije velikog broja obveznika. Primjera radi, Crna Gora je nedavno donijela novi, jako dobar zakon o računovodstvu i reviziji. Kod njih morate i možete polagati za državnog revizora, a što je prema INTOSAI standardima, samo ako imate odgovarajuću stručnu spremu, pet godina revizorskog iskustva i položite težak i zahtijevan ispit.
Poboljšanjem sustava praćenja rizika, institucije bi mogle unaprijed otkrivati prepreke koje otežavaju primjenu propisa — bilo da se radi o kadrovskim nedostacima, tehničkim ograničenjima, nejasnim procedurama, zloupotrebama ovlaštenja ili nedostatku koordinacije između institucija. Umjesto da se problemi otkrivaju tek kada izazovu veliku štetu, sustav upravljanja rizicima omogućava proaktivno djelovanje.
Upravljanje rizicima bi pomoglo institucijama da bolje razumiju gdje se točno u procesu javnih politika javlja „pukotina“ koja dovodi do neprovođenja zakona. Na primjer, ako postoji rizik da određena institucija nema dovoljno resursa za primjenu zakona, upravljanje rizicima omogućava da se taj problem prepozna, kvantificira i riješi prije nego što dovede do nepravilnosti. Također, identifikacija rizika povezanih s korupcijom može pomoći u jačanju integriteta i mehanizama nadzora. Sustav praćenja rizika stvara kulturu odgovornosti jer jasno pokazuje tko je zadužen za mjere smanjenja rizika i u kojem roku ih mora provesti.
U konačnici, bolje upravljanje rizicima dovodi do toga da se zakoni ne provode samo „na papiru“, nego i u praksi. Time se smanjuje prostor za arbitrarne odluke, jača transparentnost i stvara osjećaj povjerenja građana u institucije. Kada institucije upravljaju rizicima, one upravljaju i kvalitetom svoje prakse, čineći javni sektor u BiH efikasnijim, otpornijim i usklađenijim s europskim standardima.
Koje konkretne promjene u procesu budžetiranja bi poboljšale učinkovitost i odgovornost prema građanima?
Proces budžetiranja u BiH često pati od formalnosti, nedostatka strateškog pristupa i ograničenog sudjelovanja javnosti. Da bi se poboljšala učinkovitost i odgovornost prema građanima, potrebno je provesti niz konkretnih reformi.
Prva ključna promjena je prelazak sa „linearnog budžetiranja“ na budžetiranje zasnovano na rezultatima i učinku. Umjesto da institucije automatski dobivaju sredstva na osnovu prošlogodišnjih iznosa, budžet bi trebao biti direktno povezan s jasno definiranim ciljevima, pokazateljima i rezultatima. Ovo bi natjeralo institucije da planiraju dugoročno i opravdaju svaki dinar javnog novca. Takav pristup smanjuje rasipanje sredstava i potiče efikasnost.
Druga važna promjena je jačanje transparentnosti budžetskog procesa. To uključuje objavu razumljivih, pristupačnih i vizualno jasnih informacija o budžetu, kako bi građani znali na što se novac troši i imali mogućnost da daju svoje mišljenje. Participativno budžetiranje — gdje građani i lokalne zajednice direktno sudjeluju u donošenju odluka — može značajno povećati povjerenje i odgovornost institucija.
Treća reforma odnosi se na bolje planiranje politika i međuinstitucionalnu koordinaciju. Budžeti često nisu usklađeni s razvojnim strategijama i stvarnim potrebama društva. Uvođenje obaveznog programskog okvira i jačanje koordinacije između ministarstava osigurali bi koherentnost javnih politika. Također je važna digitalizacija procesa, uvođenje modernih softverskih rješenja i analiza podataka.
Konačno, ključna je i uloga internih kontrola i upravljanja rizicima u fazi budžetiranja. Kada institucije prepoznaju rizike povezane s trošenjem sredstava, lakše donose kvalitetne odluke. Sve ove promjene vodile bi ka sustavu koji je odgovorniji, racionalniji i više fokusiran na građane.
Kako bi bolje obrazovanje zaposlenika u javnim institucijama moglo unaprijediti financijsko upravljanje?
Kvalitetno financijsko upravljanje u javnom sektoru ne može postojati bez stručnih i kompetentnih zaposlenika. U BiH je jedan od glavnih razloga slabe implementacije FUK-a i upravljanja rizicima nedostatak znanja i razumijevanja ovih koncepata. Bolje obrazovanje zaposlenika značajno bi unaprijedilo cijeli sustav, jer ljudi koji razumiju svoje uloge, procedure i ciljeve mogu efikasnije obavljati posao. Obuka zaposlenika ne bi trebala biti jednokratna, nego kontinuirani proces profesionalnog razvoja. Ovaj pristup jača institucionalnu memoriju i omogućava da se reforme stvarno primijene u praksi.
Prvi efekt boljeg obrazovanja jeste povećanje sposobnosti zaposlenika da prepoznaju rizike, primjenjuju kontrole i pravilno izvještavaju. Trenutno, mnoge institucije dobivaju strategije, priručnike i smjernice, ali nedostatak praktične edukacije dovodi do toga da se ti dokumenti ne primjenjuju.
Drugi ključni efekt je jačanje etičke kulture i svijesti o integritetu. Edukacija o standardima, odgovornosti i transparentnosti smanjuje vjerojatnost zloupotreba i jača povjerenje javnosti.
Treći benefit je profesionalizacija javne uprave. Kada zaposlenici razumiju moderne principe upravljanja, oni postaju aktivni učesnici u reformama, a ne pasivni izvršioci. Moderne obuke uključuju digitalne vještine, analitiku, planiranje, evaluaciju i komunikaciju. Time se javni sektor približava europskim praksama.
Bolja edukacija također smanjuje otpor prema promjenama. Ljudi se najviše opiru onome što ne razumiju. Ako jasno shvate da im FUK i upravljanje rizicima olakšavaju rad, a ne otežavaju, implementacija postaje prirodan proces. U konačnici, profesionalni i dobro obučeni zaposlenici stvaraju institucije koje su stabilne, odgovorne i sposobne da isporuče kvalitetne usluge građanima.
Što bi se konkretno promijenilo u praksi ako bi se vaši prijedlozi implementirali?
Kada bi se ključni prijedlozi za unapređenje financijskog upravljanja i kontrola u BiH zaista implementirali, institucije bi doživjele duboku transformaciju u načinu rada.
Prije svega, došlo bi do jasnijeg definiranja odgovornosti. Rukovodioci bi morali aktivno upravljati rizicima, donositi informirane odluke i pratiti rezultate, umjesto da odgovornost prebacuju na interne revizore ili druge službenike. Time bi se stvorio sustav gdje se odgovornost gradi odozdo prema gore, čime se povećava efikasnost i smanjuje prostor za greške i zloupotrebe.
Druga velika promjena bila bi veća transparentnost poslovanja. Kada se unaprijedi praćenje rizika, kontrolne aktivnosti i izvještavanje, javnost bi imala jasan uvid u to kako se troši javni novac. Poboljšanje transparentnosti smanjuje prostor za korupciju i gradi povjerenje građana.
Treća stvar, po meni najvažnija, bila bi pružiti jasnu sliku studentima i mladim ljudima da trebaju učiti, raditi i da će njihov trud biti nagrađen — da će i oni, radom, znanjem i zalaganjem, dobiti priliku. Kao što kažu: „Bolji život svima, a ne samo njima.“
Zašto je važna uloga koordinatora financijskog upravljanja i nadzora i kako bi njihova odgovornost mogla poboljšati svakodnevno poslovanje?
Koordinator financijskog upravljanja i nadzora ključna je osoba koja osigurava da se procesi u instituciji odvijaju prema pravilima, transparentno i uz kontrolu rizika. Njegova uloga je važna jer:
-
Povezuje sve odjele u jedinstven sustav kontrole – osigurava da svi slijede iste procedure i standarde.
-
Prati rizične točke u poslovanju – rano otkrivanje nepravilnosti sprječava financijsku štetu.
-
Poboljšava protok informacija i donošenje odluka – rukovodstvo dobiva točnije i pravovremene podatke.
-
Jača odgovornost i odgovorno upravljanje – smanjuje se prostor za pogreške i zloupotrebe.
Time se svakodnevno poslovanje poboljšava jer procesi postaju uredniji, brži i predvidljiviji. Manje je improvizacija, a više kontrole, što povećava učinkovitost i sigurnost poslovanja.
Koje su najveće prednosti primjene sustava upravljanja rizicima u javnom sektoru?
Sustav upravljanja rizicima donosi mnoge koristi, a ključne su:
-
Prevencija problema umjesto njihova „gašenja“ – institucije prepoznaju rizike prije nego postanu stvarni problemi.
-
Bolje planiranje i raspodjela resursa – izbjegava se rasipanje vremena i novca.
-
Veća transparentnost i povjerenje javnosti – građani lakše vide da se javnim novcem upravlja odgovorno.
-
Povećana učinkovitost rada – jasniji procesi i manje neizvjesnosti u svakodnevnom poslovanju.
-
Poboljšana usklađenost s propisima – rizici vezani uz nepoštivanje zakona i procedura svode se na minimum.
U konačnici, upravljanje rizicima doprinosi stabilnijim i predvidljivijim javnim institucijama.
Kako bi bolji financijski nadzor u javnim institucijama mogao utjecati na život običnih građana?
Prema podacima institucija koje se bave istraživanjima, BiH je uvijek na zadnjem mjestu, a gubi se godinama milijarde na javnim nabavama, najviše zbog namještanja izvođačima i povećanja već ugovorenih cijena nekoliko puta, raznim aneksima već dogovorenih ugovora i slično, o čemu pišu Transparency International, ACFE – Association of Certified Fraud Examiners, CFE – Certified Fraud Examiners, AICPA – American Institute of Certified Public Accountants i ACTD – American Certified Training Development.
Bolji financijski nadzor ima izravne i neizravne pozitivne učinke na građane:
-
Manje rasipanja javnog novca – sredstva se koriste namjenski, što znači više ulaganja u javne usluge (zdravstvo, školstvo, infrastrukturu).
-
Veća kvaliteta usluga – bolje planiranje i nadzor omogućuju stabilniju isporuku usluga.
-
Veće povjerenje u institucije – smanjuju se korupcija i nepravilnosti, što jača osjećaj pravednosti.
-
Niži troškovi za porezne obveznike – učinkovito upravljanje smanjuje rizik od financijskih gubitaka i dodatnih troškova.
-
Brža i učinkovitija administracija – građani brže dobivaju informacije i usluge jer sustav bolje funkcionira.
Zaključno, kvalitetan financijski nadzor izravno utječe na kvalitetu života, jer se javni resursi koriste odgovorno, transparentno i na opću korist svih građana. Kada bi se ta ogromna sredstva koja se gube upotrijebila za plaće, mirovine i bolji standard građana, bolju infrastrukturu, sigurno bi svi živjeli puno bolje.